Reformarla o sustituirla, ése es el dilema a 99 años de la promulgación de la Constitución de 1917. Por lo pronto, un grupo de juristas de la UNAM sugiere reescribirla, reordenarla, corregirle errores, duplicidades y contradicciones, y celebrar el centenario con un texto actualizado que fortalezca la cultura de la legalidad.
“Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor…”. Esto dice el inicio del artículo 136 constitucional, el último de la Carta Magna, y uno de los pocos que no ha sido cambiado desde su promulgación, en 1917.
Cuando falta un año para su centenario, la Constitución parece no tener fuerza ni vigor. Luce remendada y parchada. Con 227 reformas integrales, que han alterado 114 de 136 artículos, hoy el texto sería irreconocible para los constituyentes de Querétaro.
A la Constitución se le han duplicado las palabras. Según un estudio del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (IIJ-UNAM), de 1964 a 2015 pasó de 27 mil a 66 mil. Más de 38 mil 400 palabras añadidas, que condensan programas de gobierno de los presidentes, proyectos y anhelos políticos de los legisladores, pactos entre los partidos políticos, normas que consagran acuerdos y disposiciones súper detalladas que reflejan la desconfianza entre los “reformadores”.
Ningún presidente se ha resistido a modificar el texto constitucional: desde el sexenio de Álvaro Obregón, en el que se hicieron dos reformas que cambiaron ocho artículos; hasta el sexenio de Enrique Peña Nieto, en el que la firma del Pacto por México implicó 22 reformas que han provocado, hasta el momento, 144 cambios en artículos (algunos tocados dos o más veces), y la incorporación de más de 11 mil palabras al texto constitucional.
La primera reforma fue promulgada por Obregón en julio de 1921, y facultaba al Congreso a establecer en toda la República escuelas rurales elementales, secundarias, superiores y profesionales.
La más reciente es la del DF. Promulgada la semana pasada por Peña Nieto, esta reforma modificó 51 artículos y dio paso a la creación de la Ciudad de México.
El Presidente de la era postrevolucionaria que menos tocó la Constitución fue Adolfo Ruiz Cortines, pero su única reforma fue de gran trascendencia. Promulgada en octubre de 1953, la reforma a los artículos 34 y 115 incluyó de manera expresa a las mujeres como ciudadanas de la República y suprimió el precepto constitucional que restringía su participación sólo a las elecciones municipales.
En cambio, en los 12 años con presidentes emanados del PAN -Fox y Calderón-, se hicieron 56 reformas, 147 cambios en artículos y se agregaron más de 12 mil palabras al texto (tan sólo en el sexenio de Calderón se añadieron 9 mil 450 palabras). Pero sus reformas fueron insustanciales a decir del propio PAN y sus ex presidentes, quienes reiteradamente acusan al PRI de haberles negado las “reformas estructurales” que hubieran permitido consolidar su proyecto de gobierno.
Larga e inaplicable
Tantos cambios, según los expertos, han hecho que la Constitución parezca más actual y más moderna, en tanto que incorpora elementos del constitucionalismo contemporáneo. Pero, según los investigadores del IIJ-UNAM, al mismo tiempo se ha propiciado que la Carta Magna sea un texto “cada vez más extenso, desordenado, asistemático y descuidado desde el punto de vista técnico”.
A su vez, la Constitución se ha convertido en concepto cada vez más lejano para los ciudadanos.
La Encuesta Nacional de Cultura Constitucional (hecha por el IIJ-UNAM en 2003 y 2011) muestra un gran desconocimiento sobre la Constitución y un escepticismo sobre su vigencia y aplicación en la vida cotidiana.
En 2011 -el sondeo más reciente-, más del 65% de los encuestados afirmó que conoce “poco” la Constitución; 27.7% admitió que no conoce “nada” de ella, y sólo 3.6% dijo conocerla “mucho”.
Sólo 27.8% de encuestados creía que la Constitución es adecuada a las necesidades del país, y 56.5% consideraba que ya no responde a esas necesidades.
El 18% creía que había que hacer una nueva Constitución, el 50% optaba por reformarla y sólo 22.5% sugería dejarla como está.
‘Ya no es del pueblo’
Diego Valadés, uno de los abogados constitucionalistas más prestigiados del país, con una extensa obra sobre la Constitución de 1917 y su vigencia, considera que la Carta Magna enfrenta, al menos, dos graves problemas: un déficit notable en el cumplimiento de sus funciones, y un alejamiento de su esencia original provocado por las constantes reformas.
Son tres las funciones de la Constitución: regir la organización del poder federal, estatal y municipal; regular las relaciones entre gobernados y gobernantes, y normar las relaciones entre los individuos.
“¿Qué pasa con nuestro orden constitucional?”, se pregunta el jurista, “que, en el primer orden, la Constitución está muy dañada: la relación entre poderes y entre órganos gubernamentales es muy deficiente. Hay corrupción, hay incompetencia, hay omisiones sistemáticas que los ciudadanos padecemos.
“En las relaciones poder-ciudadanos también hay déficits muy claros, de otra manera no podríamos explicarnos un 50% de los mexicanos en la pobreza, y un 100% de los ciudadanos en la inseguridad. Y las relaciones entre la sociedad están igualmente dañadas, tanto así, que los niveles de confianza en el país son muy bajos y los niveles de cohesión social están muy erosionados.
“Es decir, las tres funciones de la Constitución presentan serios déficits en este momento”, asegura.
Valadés identifica un problema adicional: el desdibujamiento provocado por múltiples reformas, que va mucho más allá de lo técnico jurídico o de lo estrictamente formal, como puede ser su redacción y estilo.
El investigador relata cómo la Constitución fue convirtiéndose, paulatinamente, en un instrumento de los gobernantes, en expresión de programas de gobierno, acuerdos entre los partidos y, peor aún, proyectos de élites económicas que, en los últimos años, influyen de manera determinante en las reformas constitucionales.
“La Constitución de 1917 fue el producto de la identificación de las demandas y las expectativas sociales, y por eso tuvo un contenido eminentemente social, porque resolvía las inquietudes de campesinos, y ya de obreros. En esa Constitución, el protagonista era el pueblo, por decirlo no en términos políticos ni demagógicos, sino estrictamente conceptuales, como se podría decir basándose en Rousseau. De eso hablaban la Constitución Francesa, y la de Estados Unidos; es decir, las constituciones son del pueblo, porque el pueblo somos todos.
Según Valadés, muchas reformas han sido encargadas a despachos profesionales, algunos extranjeros, que han dejado el sello de su asesoría técnica.
Durante la negociación de las reformas económicas del Pacto por México (sobre todo en la de telecomunicaciones y la energética), quedó constancia pública de que se recabó la opinión de los sectores e industrias que se pretendían regular.
El constitucionalista considera que, a 99 años del Congreso Constituyente de Querétaro, lo que necesita el país es situar nuevamente al gobernado en el centro del poder.
“Esto significa que tenemos que replantearnos los intereses y las decisiones de la Constitución, para que volvamos a tener la Constitución del pueblo”, asegura.
Según Valadés, resulta preferible reformar la Constitución que sustituirla.
Nueva Constitución
El grupo que más seriamente ha empujado la idea de elaborar una nueva Constitución es Por México Hoy, encabezado por el ex candidato presidencial Cuauhtémoc Cárdenas y el senador Alejandro Encinas, ambos ex perredistas.
El 3 de octubre del 2015, este grupo lanzó la convocatoria para construir un nuevo proyecto de nación, a través de la discusión de los problemas que afectan a la sociedad y las nuevas vías para solucionarlos.
Porfirio Muñoz Ledo, el otro líder histórico de la Corriente Democrática, coincide con la idea.
En el lanzamiento de Por México Hoy, Muñoz Ledo dijo que hoy la Constitución de 1917 sólo es un referente histórico, y ha sido a tal grado traicionada, que su centenario debería conmemorarse con una revisión integral de su contenido, para refundar la República.
Pero, de cara al centenario, los juristas de la UNAM proponen una ruta más gradualista que comienza por reordenar y consolidar el proyecto constitucional.
Diego Valadés y Héctor Fix-Fierro son autores de un proyecto auspiciado por la UNAM, en el que se está proponiendo una nueva redacción del texto constitucional, un reordenamiento de sus artículos y capítulos, la corrección de duplicidades y errores, y la eliminación de múltiples disposiciones reglamentarias que pasarían a una Ley de Desarrollo Constitucional.
Sin modificar su contenido esencial, los juristas proponen reducir más de 17 mil palabras a la Constitución, para hacerla más entendible para los ciudadanos, más manejable para los legisladores y más útil para iniciar un debate profundo sobre su vigencia y reformulación.
La Constitución
Texto reordenado y consolidado fue publicada en este mes por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM como un anteproyecto, pero lleva también el sello editorial de la Cámara de Diputados y el Senado de la República.
Valadés explica que, si los legisladores y el Gobierno están de acuerdo, el nuevo texto podría discutirse y consolidarse -a partir de esta propuesta inicial- durante el año previo al centenario, y celebrar la efemérides, en febrero de 2017, con una nueva versión de la Constitución que facilite su estudio, su aplicación y la recuperación de sus funciones.
Los académicos sugieren añadir un preámbulo del que carece el texto vigente -y que sí contienen la mayoría de las constituciones del mundo- en el que se aclare, de inicio, la vocación social y democrática de la Constitución.
La propuesta implicaría sólo una reforma constitucional; la del artículo 69, para facultar al Congreso a expedir leyes para desarrollar el contenido de las normas constitucionales.
En esa Ley de Desarrollo Constitucional quedarían aquellas disposiciones reglamentarias que, tras múltiples reformas, han quedado plasmadas en la Constitución. Minucias, detalles y hasta candados, como la distribución de los tiempos oficiales durante precampañas y campañas electorales -que actualmente se estipulan con horas y minutos en la Constitución- irían a dar a esa ley.
El cabildeo apenas ha comenzado, pero, según Valadés, la propuesta se ha recibido con simpatía.